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De la durabilité de la puissance militaire française

Présidentielle 2017
Tir d'exercice au CAESAR, près de la base de Bagram (Afghanistan) en 2009. (© Dod)

Depuis la fin de la guerre froide, les armées européennes encaissent réforme sur réforme, le plus souvent au travers de réductions budgétaires. Si la France apparaît comme moins touchée que les autres États, il faut néanmoins constater que, depuis vingt ans, ses capacités ont sans cesse diminué, atteignant un seuil alarmant. Devant suivre cette évolution, la culture stratégique française, pétrie de facultés d’adaptation, est souvent considérée comme une variable d’ajustement. Mais jusqu’où ? À la question de savoir ce qu’est la puissance, la plupart des chercheurs répondent qu’elle est l’aptitude politique à pouvoir faire ce que l’on veut, en dépit des contraintes de toute nature exercées par un adversaire.

Pour la plupart d’entre eux, la puissance est le fruit de la combinaison de facteurs complexes, que ceux-ci soient militaires, diplomatiques, économiques ou encore culturels. Dans ce jeu d’échecs tridimensionnel, comme si une partie se jouait sur des plateaux multiples, la notion de puissance militaire tendrait, selon certains internationalistes, à perdre de sa pertinence comparativement aux questions d’ordre économique, par exemple. Cette vision apaisée des relations internationales reste dépendante d’une lecture ethnocentrique de ces dernières, qui s’avère éminemment plus complexe. Si l’on n’épiloguera pas sur le basculement géostratégique du monde vers l’Asie ou encore sur la persistance de foyers de crise, il convient déjà, à ce stade, de mettre en évidence la question de l’incertitude.

L’imprévisibilité du monde

Dans le livre blanc de 2008, l’incertitude était liée au concept de surprise stratégique, sans doute d’une manière hasardeuse. Les intelligence studies ont ainsi montré que les « vraies » surprises stratégiques sont historiquement rares. Les informations liées à l’occurrence d’une crise majeure sont généralement déjà connues, le véritable problème résidant dans leur traitement, leur interprétation et leur partage et dans leur conversion en un renseignement politiquement utile. Au surplus, le livre blanc de 2008 assimilait surprises stratégiques et conflits réguliers ; une liaison qui n’apparaît plus d’une manière aussi évidente en 2013, ladite édition reconnaissant la possibilité de ce type de conflit et y affectant une structure de force adaptée. De facto, les processus de montée en puissance actuellement observés de par le monde n’ont rien de « surprenant » : ils sont étudiés depuis les années 2000 avec attention, et des opérations entre la Chine et le Japon autour des Senkaku, un Iran doté de l’arme nucléaire ou une tentation impérialiste russe corollaire d’un nouveau nationalisme n’auraient strictement rien d’une surprise. En fait, le véritable problème posé par l’incertitude – ce fameux « ni paix, ni guerre » explicité par nombre d’auteurs – réside dans notre faculté d’adaptation et dans notre capacité à exercer notre puissance au regard des événements.

Or, et c’est là une de ses limites, notre modèle de livre blanc n’est pas vu comme l’explicitation de notre grande stratégie – ce que nous sommes et ce que nous voulons –, mais comme un document hybride. Il est à la fois analyse géostratégique de l’environnement international et feuille de route militaire – voire industrielle de défense – tout en orientant un certain nombre de choix. Dans la foulée de la parution, fin avril, de son édition 2013, il n’était pas ainsi surprenant d’entendre ses commentateurs indiquer que le véritable déterminant serait la prochaine loi de programmation militaire. Dans le même temps, l’aspect hybride du livre blanc détermine également une approche managériale selon laquelle on identifie des menaces et établit des structures de forces plus ou moins adaptées pour les contrer dans un « horizon prévisible ». La technique n’est pas nouvelle, mais elle pèche par le manque de considération de la philosophie même de l’outil militaire : s’il existe une institution capable de faire face à l’imprévisible, ce sont bien les forces armées.

La tension budget-adaptation

De facto, nombre d’opérations lancées ces vingt dernières années l’ont été de manière impromptue, avec des processus de génération de force relativement courts, notamment du fait d’une concentration des prises de décision au niveau du pouvoir exécutif. L’opération « Serval », de ce point de vue, constitue un bon exemple de notre faculté d’adaptation, mais démontre également ses limites. Ainsi, certaines unités n’ont pu être engagées que parce que l’on avait fait appel à des volontaires, dont certains revenaient tout juste d’Afghanistan. Si l’on peut se féliciter des résultats obtenus et que l’on peut partir du principe – très ancré dans la culture stratégique française – que « l’intendance suivra » ou qu’une solution finira bien par être trouvée, la diminution de l’assiette de forces réduit d’autant cette probabilité. Au contraire, même. Dans un contexte stratégique de dégradation de la situation internationale, entraînant donc un accroissement des « besoins », la capacité de réponse va en diminuant. Or le rythme élevé des engagements en opération ne permet déjà plus de consacrer suffisamment de temps au reconditionnement ou à l’entraînement. In fine, à trop réduire et en comptant sur l’adaptation et la bonne volonté des personnels, on risque surtout de désadapter.

Il faut également ajouter qu’un certain nombre d’économies qui étaient attendues au terme des décisions de compression des effectifs prises en 2008 n’ont eu que des effets limités : reclasser ou envoyer en retraite a aussi un coût. En fait, la valeur d’utilité budgétaire des coupes dans les effectifs tend à décroître au fur et à mesure des réductions. Dans le même temps, la baisse d’efficacité n’est pas corrélée à ces restrictions : elle tend même à s’accroître. C’est d’autant plus le cas que les réformes entreprises le sont sans que de véritables choix soient effectués : la structure de l’appareil est globalement conservée et sa réduction est homothétique. Si Camille Grand pouvait dire que ne pas choisir est en soi un choix montrant une certaine ambition (1), encore faut-il placer ces « non-choix » dans une perspective temporelle, du point de vue des effets de leur cumul. En effet, ces réformes, essentiellement guidées par des impératifs budgétaires, sont menées à une vitesse qui ne permet pas au système militaire de se réorganiser ni de modifier ses pratiques. In fine, ces mesures sont elles-mêmes – en fait, surtout leur rythme – un facteur de réduction de l’efficacité des armées.
Corollaire direct, alors que 10 000 personnes doivent encore quitter l’institution au terme des décisions prises en 2008, 24 000 autres s’y ajoutent, soit 34 000 en six ans. Au total, 78 000 postes auront été perdus entre 2008 et 2019.

Un autre paramètre entre également en ligne de compte. Dorénavant, des livres blancs seront publiés dans la foulée de chaque élection présidentielle – le prochain le sera donc en 2016 ou 2017 – et il y a fort à parier qu’il débouchera sur de nouvelles mesures, l’édition 2013 étant déjà présentée comme de transition. Dans un tel cadre, la faculté d’adaptation des forces ne peut pas grand-chose. C’est d’autant plus le cas que ces réductions sont aussi matérielles et qu’elles ont des conséquences directes sur la démonstration de la puissance française, jour après jour. En 2007, il était encore question de disposer de 17 frégates de classe Aquitaine, de deux Forbin et de cinq La Fayette, soit 24 frégates. Au terme des décisions de 2013, elles ne seront plus que quinze. Or, une fois le groupe aéronaval escorté et les SNLE protégés, le « volant » de frégates restant est réduit à la portion congrue : qu’une escorte du groupe amphibie soit nécessaire et plus aucune ne sera disponible.

Pour ne rien simplifier, cette problématique s’étage également dans le temps. Les logiques inhérentes aux « grands programmes » induisent des mises en service espacées puis des carrières longues, de l’ordre de trente à quarante ans. Or, quel que soit le matériel considéré, la seule attrition est un facteur de réduction des niveaux de force. Qu’on en juge : depuis 1986, 39 Mirage 2000 ont été perdus, soit pratiquement deux escadrons. Un seul de ces appareils l’a été au combat, les autres l’ont été par accident – et encore les taux d’attrition français sont-ils très raisonnables comparativement à ceux d’autres matériels de forces alliées. Les niveaux de force définis dans des documents tels que le livre blanc représentent ainsi des maxima qui ne pourront que baisser, mécaniquement, au fil des ans. Devant cette décroissance militaire, que faire ?

Durer tant qu’on peut… et se reconstruire ?

Premièrement, on pourrait arguer que nécessité fait loi et qu’une possible détérioration des relations internationales dans les années 2020 pourrait conduire à une montée en puissance des forces. Les années 2010 apparaîtraient ainsi comme une sorte de « pause stratégique », une phase transitoire pour les armées, l’aptitude à évoluer rapidement devenant une clé. Cependant, ce type de raisonnement se heurte à quatre difficultés. La première est qu’une remontée en puissance, éventuellement rapide, doit être perçue comme immédiatement nécessaire – vitale – par le monde politique et la nation. On peut certes évoquer le cas, exemplaire, des Marines américains, qui sont passés de 18 000 hommes en 1936 à 385 000 en 1943. Mais entre-¬temps, les dépenses ont augmenté de 21 à 493 millions de dollars et Pearl Harbor a légitimé les sacrifices financiers et humains demandés (2). Or, dans un monde où les enjeux sont de moins en moins lisibles et où la menace aux frontières n’existe plus, faire preuve d’une pédagogie de légitimation devient complexe.

 Le deuxième obstacle, classique, est d’ordre budgétaire. Ayant atteint 3 % du PIB en 1982 (hors pensions), les dépenses de défense n’en représentent plus que 1,7 % en 2012. Souvent adopté comme mesure analytique, ce ratio d’effort de défense comparativement à la richesse produite n’est pas nécessairement le plus pertinent. D’une part, le PIB ne correspond pas au budget de l’État et, d’autre part, le PIB lui-même n’est qu’une estimation globale. Aussi, il semble sans doute plus pertinent de prendre en compte un autre paramètre : celui de la part de la défense dans le budget national : ce que la défense coûte effectivement à l’État. Or on constate là un grand écart avec, en 1980, 14 % du budget national alloué à la défense, un peu plus de 10 % en 1996 – l’année du passage au modèle d’armée professionnelle – et un minimum historique de 8,7 % en 2009 avant d’en revenir à 10 % en 2010. In fine, le budget militaire est passé de 36,3 milliards d’euros (budget constant à parité de pouvoir d’achat) en 1995 à 39,1 milliards en 2012 (mais cette fois sans la gendarmerie et avec les pensions). L’augmentation des dépenses de défense en France est donc d’un petit 10 %. Comparativement, elle était d’environ 30 % en Grande-Bretagne (de 33,4 à 52 milliards) et de en Allemagne (de 29,8 à 38,4 milliards). On mesure l’écart.

Troisièmement, l’obstacle principal pourrait ne pas être le budget – 31,4 milliards d’euros (pour 2013), ce n’est pas rien (3) –, mais l’inflation, à tous points de vue. Si elle touche les salaires – qui représentent près de 50 %, pensions comprises –, elle influe surtout sur le coût des matériels, qui augmente de manière exponentielle et totalement décorrelée de l’inflation « classique ». Ainsi, selon Martial Foucault, si le prix moyen d’un matériel était de 100 en 2005, il serait de 140 au premier trimestre 2011 (4). Or ces coûts vont de pair avec des coûts de maintenance et d’utilisation à l’heure qui explosent. Ces augmentations absorbent donc très largement les économies qui peuvent être faites, de sorte que le déclin en volume des matériels semble irrémédiable. Il faut cependant souligner que cette situation est également liée aux choix technologiques effectués et au niveau de performances attendu, ce qui soulève une question sensible : est-il toujours nécessaire de concevoir et fabriquer nous-mêmes la grande majorité de nos matériels au motif de la souveraineté technologique nationale, et ce au risque d’affaiblir in fine la puissance politique du fait d’une réduction des forces ? De ce point de vue, le véritable problème est celui de la stratégie des moyens et du juste équilibre entre politique industrielle et politique de défense (5).

Quatrièmement et en toute logique, la capacité de réflexion/planification d’une remontée en puissance semble absente. Quand bien même il existerait une volonté stratégique de se diriger vers pareil modèle, celui-ci exigerait de faire preuve d’innovation conceptuelle et en matière de planification. Or, à chaque réforme, le modèle vers lequel on s’achemine semble systématiquement représenter un horizon indépassable. C’est, au demeurant, ce qui est entendu lors de chaque exercice du genre : l’évolution des forces n’est pas considérée comme dynamique, de sorte que l’on parle de forces « juste insuffisantes » ou de « tailler dans l’os ». La vision est conservatrice et on fixe des niveaux auxquels on s’accroche ensuite, en tentant de limiter les réductions. Ce faisant, on ne cherche pas à repenser l’ensemble dans sa cohérence, avec des conséquences délétères – qu’il s’agisse de « guerre des boutons » ou d’une limitation à penser l’action interarmées, par exemple (6). En fait, le gain d’efficacité militaire induit par les livres blancs – alors que c’était un de leurs objectifs – n’est pas perceptible.

Plus de coopération ?

Paradoxe stratégique, si les armées pensent encore trop d’une manière cloisonnée, la solution d’un développement des coopérations à l’échelle européenne ou otanienne est souvent vue comme une réponse appropriée, quitte à surestimer leurs effets stratégiques. C’est d’autant plus le cas que des initiatives ont récemment été lancées – pooling and sharing pour l’UE, smart defense pour l’OTAN – et que coexistent une trentaine de forces impliquant des États européens, qu’elles soient bi- ou multinationales. L’efficacité de ces coopérations est néanmoins très variable.

• L’engagement de forces bi- ou multinationales est historiquement rare et elles apparaissent comme sous-utilisées. En fait, le caractère éminemment politique de leur mise en œuvre constitue un frein : l’obtention d’un consensus est nécessaire. La perception d’un enjeu de sécurité est très variable d’un État à un autre et toute discussion autour d’une génération de forces tend, logiquement, à se prolonger, en parfaite contradiction avec les principes élémentaires de la guerre. Bien plus que le partage des capacités – qui fait assez largement consensus –, c’est celui des risques qui constitue un problème politique.

• Logiquement, ce sont les fonctions comportant le moins de risques de pertes qui sont les plus efficaces, avec des conséquences opérationnelles parfois plus directes qu’il ne semble. Si l’Allemagne n’a guère participé à « Serval » – deux Transall (7) – elle a toutefois fourni, au travers de l’EATC (European Air Transport Command), des appareils qui ont été utilisés en France, ce qui a permis de libérer les nôtres pour leur engagement au Mali. Des structures OTAN telles que le SAC (Strategic Airlift Capacity), desquelles la France est absente, fonctionnent également bien (8).

De plus, toute coopération dépend d’une variable que nous ne maîtrisons pas : les autres partenaires, dont les ambitions stratégiques sont souvent loin d’égaler celles de la France. De sorte que la véritable « question qui fâche » reste celle du combat, dans un contexte où le caractère même des opérations contemporaines relativise ce qui relève du « soutien ». Il n’y a plus d’arrières où des fonctions logistiques pourraient s’exercer en sécurité. Mais sans doute la focalisation sur les coopérations européennes ou otaniennes sont-elles déjà dépassées. Un événement ayant fait l’objet de peu de commentaires dans la presse pourrait, en effet, bouleverser les options européennes en matière de coopération dans les prochaines années : le rapprochement militaire entre les Pays-Bas et l’Allemagne a débouché, le 4 juin, sur l’intégration, de manière permanente, en temps de paix comme de guerre, de la 11e brigade aéromobile néerlandaise à une division de réaction rapide (DSK) allemande, qui doit être créée et qui comprendra aussi deux brigades allemandes. Les unités de défense aérienne et de défense antimissile devraient suivre un chemin identique, avant que ce ne soit le tour des unités sous-¬marines – les états-¬majors conjoints étant également basés en Allemagne. Allemands et Néerlandais ne devraient pas en rester là : les accords du 4 juin portent en outre sur l’harmonisation des procédures, de l’entraînement et de la formation de l’ensemble des forces.

Ce premier noyau d’une défense européenne intégrée est tout, sauf pro-européen. La mesure, d’ordre managérial, sacre le retour des Pays-Bas à une posture centrée sur la défense territoriale. Deuxièmement, les annonces de début juin pourraient constituer les prémices d’une « mittel-Europa de la défense », soit un groupe d’États aux ambitions de défense similaires qui pourrait également comprendre la République tchèque, la Slovaquie, l’Autriche, la Roumanie ou encore la Bulgarie. Partageant une vision de la défense centrée sur l’idée de défense territoriale, ils prendraient ainsi acte de la fin de la « parenthèse afghane » durant laquelle certains d’entre eux ont été engagés dans des opérations expéditionnaires. À côté de ceux-là, que reste-t il ? La Suède et la Finlande, si elles ne sont pas membres de l’OTAN, ont à son égard une attitude de plus en plus ouverte et souhaitent, comme les États baltes, maintenir leurs capacités tout en cherchant à rapprocher leurs points de vue, avec, à plus long terme, l’hypothèse d’une intégration de leurs capacités de défense propres.

La Pologne entreprend quant à elle une spectaculaire modernisation de ses forces, en venant de débloquer 43 milliards d’euros sur dix ans, réservés aux équipements, et qui s’ajoutent à son budget de défense d’environ 9,5 milliards d’euros (2012). Au sud, l’Italie, le Portugal, l’Espagne et la Grèce sont dans une situation éminemment délicate : leurs budgets de défense s’effondrent et les plans envisagés il y a encore deux ans sont devenus caducs. Malte, Chypre, la Slovénie et la Croatie – qui est entrée dans l’UE le 1er juillet 2013 – sont également dans des situations difficiles.
Restent les deux « grands ». La France et la Grande-Bretagne ont certes renforcé leurs relations militaires dans la foulée du traité de Lancaster House. Mais si les sujets de discussion sont nombreux, force est également de constater que plusieurs projets phares – dont les drones MALE – semblent dans l’impasse. Néanmoins, comme le soulignent Paris et Londres, si des divergences peuvent se faire jour sur le plan industriel, ce n’est pas le cas sur le plan stratégique : que Londres ait répondu en premier aux demandes d’aide après le lancement de « Serval » n’est pas un hasard. Il l’a aussi fait au-delà du transport ou du renseignement : des forces spéciales britanniques ont été engagées au Mali. De là à ce qu’une « sous-région stratégique » franco-britannique émerge au sein de l’Union, il n’y aurait donc qu’un pas… qu’il est toutefois difficile de franchir. C’est justement parce que les deux États ont des cultures stratégiques inclinant aux opérations expéditionnaires et une vision globale que les germes de futurs désaccords sont déjà présents. De facto, si leurs cultures stratégiques sont relativement similaires, elles sont aussi extraordinairement fortes. Tout comme l’inclination pro-américaine de Londres…

Article paru dans DSI, hors-série n°31, août-septembre 2013,

Notes
(1) Camille Grand (interview), « Livre blanc sur la défense : “la tendance à l’armée bonzaï” se poursuit », L’Express, 30 avril 2013.
(2) Voir David Ulbrich (interview), « L’entre-deux-guerres, âge d’or de l’histoire du Corps des Marines », DSI, hors-série no 22, février-mars 2012.
(3) En fait, 30,2 milliards hors recettes exceptionnelles, qui tardent à se réaliser, lorsqu’elles se réalisent.
(4) Martial Foucault, « Les dépenses de défense en France, entre déni et déclin », Focus stratégique, no 36, avril 2012.
(5) Benoist Bihan, « La France a besoin d’une stratégie des moyens », DSI, hors-série no 19, août-septembre 2011.
(6) Voir Benoist Bihan, « Le vide stratégique français à la lumière du livre blanc 2013 », DSI, no 93, juin 2013.
(7) L’Allemagne s’est toutefois nettement plus impliquée dans EUTM, la mission européenne de formation des troupes maliennes.
(8) En fait, un escadron de trois C-17 achetés en commun par douze États ayant chacun un quota d’heures de vol proportionnel à l’investissement réalisé. Les appareils sont basés à Papa (Hongrie).

À propos de l'auteur

Joseph Henrotin

Joseph Henrotin

Rédacteur en chef du magazine DSI (Défense & Sécurité Internationale).
Chargé de recherches au CAPRI (Centre d'Analyse et de Prévision des Risques Internationaux) et à l'ISC (Institut de Stratégie Comparée) - henrotin(at)areion.fr

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