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L’OTAN et la Russie : aux sources des tensions

Russes et Américains posent devant un Tu-154 engagé dans une mission « Ciel ouvert » au-dessus des États-Unis, en application au traité du même nom, en 2012. (© US Air Force)

Par Olivier SCHMITT, Professeur, University of Southern Denmark. Article paru dans DSI hors-série n°57, « L’OTAN au XXIe siècle : l’alliance militaire la plus puissante de l’histoire ? », décembre 2017 – janvier 2018.

L’évolution des relations entre l’OTAN et la Russie est l’un des principaux sujets de contentieux entre Moscou et les capitales occidentales. Les responsables de l’OTAN sont ainsi régulièrement accusés par les responsables russes d’avoir violé une prétendue promesse de ne pas étendre les frontières de l’OTAN après la fin de la guerre froide, quand ce n’est pas l’existence même de l’OTAN qui est mise en cause : pourquoi une alliance créée pour contrer la menace militaire soviétique n’a-t-elle pas été dissoute après la disparition de cette menace ?

L’impossible renouvellement de l’architecture de sécurité européenne après la fin de la guerre froide

Durant la guerre froide, l’Europe comprenait deux alliances militaires (l’OTAN et le Pacte de Varsovie) et deux unions économiques (la Communauté économique européenne et le Conseil d’assistance économique mutuelle) incarnant l’opposition entre deux blocs idéologiques (démocratie libérale contre collectivisme autoritaire). Le lancement par Mikhaïl Gorbatchev de la perestroïka, à l’origine une simple volonté de dynamisation du système soviétique qui échappa au contrôle de ses promoteurs pour aboutir à l’effondrement de l’empire, fut le signal de la transformation radicale du système international. L’amplitude de la transformation fut telle que les dirigeants de l’époque eurent les plus grandes difficultés non seulement à tenter de donner un semblant d’ordre au processus, mais aussi à imaginer le futur de la sécurité européenne.

La question majeure en 1989-1990 était celle de la possible réunification allemande, qui aurait signifié la disparition de la République Démocratique d’Allemagne (RDA), alliée de Moscou. L’objectif initial de Gorbatchev était de gérer la question allemande par une reprise du Conseil de contrôle allié qui regroupait les puissances occupantes de 1945 : Union soviétique, États-Unis, Royaume-Uni et France. Néanmoins, les responsables soviétiques ne développèrent jamais leurs plans sur le sujet en détail, s’empêchant ainsi de formuler des propositions ayant un impact sur le déroulement des négociations(1). De son côté, le chancelier allemand Helmut Kohl hésitait entre une confédération des deux Allemagnes et une réunification, la RDA étant absorbée par la République fédérale. Gorbatchev approuva cette option lors de discussions entre Kohl et le secrétaire d’État James Baker en février 1990, et le plan fut approuvé en octobre 1990 : la RDA serait absorbée dans les structures de la RFA, l’Allemagne réunifiée resterait au sein de l’Alliance atlantique et de la Communauté européenne, aucune troupe de l’OTAN non allemande ne serait déployée sur le territoire de l’ex-RDA, le niveau des forces serait réduit de part et d’autre, et l’URSS aurait jusqu’en 1994 pour retirer les 400 000 troupes stationnées en RDA.

Gorbatchev était initialement opposé à une intégration de l’Allemagne réunifiée au sein de l’OTAN. Il demanda plusieurs fois au cours des négociations qu’elle rejoigne plutôt le Pacte de Varsovie, une solution inacceptable pour Kohl. Face à cette opposition, Gorbatchev suggéra également que l’Allemagne devienne un pays neutre, hors de tout système d’alliance, mais accepta finalement l’argument selon lequel une Allemagne neutre (disposant de l’option d’un réarmement unilatéral, y compris nucléaire, pour assurer sa sécurité) serait une plus grande menace pour les intérêts soviétiques qu’une Allemagne insérée dans un système d’alliance. Selon Brent Scowcroft, ancien conseiller américain à la Sécurité nationale, « Gorbatchev semblait incapable de suggérer de meilleures idées que celles que nous avancions ». S’il avait été réellement insistant sur une neutralité allemande, « peut-être aurait-il pu l’obtenir (2) ».

Outre la question allemande, le renouvellement de l’architecture de sécurité européenne se posait également. Les Soviétiques avancèrent deux propositions. La première était de faire disparaître l’OTAN et le Pacte de Varsovie et de les remplacer par une Organisation pour la Sécurité et de Coopération en Europe (OSCE) qui serait bâtie sur l’existante Conférence pour la Sécurité et de Coopération en Europe (CSCE). La deuxième était d’encourager une «finlandisation » des pays d’Europe centrale et orientale, en actant leur neutralité. Aucune de ces deux propositions n’aurait pu être acceptée en l’état. Pour que la CSCE/OSCE remplace l’OTAN comme principal outil d’intégration régionale, elle aurait eu besoin d’une forte augmentation de budget, de ressources administratives, et d’une adaptation des procédures. Sans ces mécanismes, les Occidentaux n’avaient aucun intérêt à abandonner une alliance rodée, disposant de nombreux avantages institutionnels, notamment en matière de procédures politiques et militaires, de commandement intégré et de standardisation des appareils de défense (3). De plus, la « finlandisation » n’était pas le modèle absolu que Gorbatchev s’imaginait : lesrelations finlando-soviétiques avaient connu de larges fluctuations après 1945, et les pays d’Europe centrale et orientale n’avaient aucune confiance dans la Russie pour garantir leur souveraineté. En l’absence de propositions soviétiques plus détaillées, et du fait de la vitesse de l’effondrement politique de l’URSS, les responsables politiques adoptèrent ce que Mary Elise Sarotte appelle le modèle des «préfabriqués » : plutôt que de sauter dans l’inconnu en choisissant de bâtir une architecture de sécurité européenne à partir de zéro, ils adaptèrent l’existant, dont l’OTAN.

Si les décisions institutionnelles des années 1989-1991 sont parfaitement compréhensibles étant donné la fluidité et l’amplitude des événements, elles eurent un effet pervers : écarter la Russie de l’Europe d’après-guerre froide. De fait, Moscou n’entrait dans aucun des «préfabriqués » (OTAN, Communauté européenne) qui furent maintenus : la seule institution regroupant tous les acteurs de la sécurité transatlantique fut l’OSCE, créée en 1995, avec des prérogatives à l’époque limitées à la mise en œuvre des accords de maîtrise des armements (traité sur les forces conventionnelles, Document de Vienne sur les mesures de confiance, traité Cieux ouverts). La Russie se retrouvait de facto hors des principales institutions de sécurité européenne : une série de décisions complexes ont ainsi eu l’effet involontaire de reléguer la Russie aux confins de ces institutions, alimentant son dilemme de sécurité et servant de ressource au discours de la prétendue « humiliation » russe déployé par le régime actuel.

La « promesse » de ne pas étendre l’OTAN

La question de la promesse censément faite par les responsables occidentaux de ne pas étendre l’OTAN au-delà des frontières de l’Allemagne est fondamentale, car elle est l’objet de controverses aiguës. La question de l’OTAN se posait dans le cadre de la réunification allemande, qui inquiétait Moscou et les membres de l’encore existant Pacte de Varsovie (en février 1990, Varsovie deman- dait même à l’Union soviétique de maintenir ses troupes sur le territoire polonais par crainte d’éventuelles ambitions territoriales allemandes). C’est dans ce contexte, alors qu’ils discutaient des options possibles pour l’Allemagne, que James Baker déclara à Gorbatchev qu’il n’envisageait pas d’extension des forces de l’OTAN plus à l’est que l’Allemagne. C’est cette déclaration qui cristallise l’intégralité du débat, et il s’agit donc d’examiner le contexte en détail. Lorsque Baker fait cette déclaration, le Pacte de Varsovie existe toujours, et personne n’imagine une possible extension de l’OTAN. Gorbatchev et son ministre des Affaires étrangères, Édouard Chevardnadze, ont d’ailleurs assuré en de multiples occasions que la question de l’extension de l’OTAN n’avait jamais été mentionnée durant ces années. Formellement, il n’y a donc pas eu d’accord, ni de traité ou autre document officiel garantissant qu’il n’y aurait pas d’extension de l’OTAN.

La question est donc de savoir s’il y a eu des promesses, ou garanties informelles apportées par les Occidentaux, qui auraient été violées. Dans un important article (4), Joshua Shifrinson avance que les responsables américains ont fourni des assurances informelles en de multiples occasions, qui ont été crues par les responsables soviétiques. Il avance ainsi que la Russie a raison de se plaindre d’une violation de l’esprit des discussions. Pour Mark Kramer, Shifrinson surinterprète les assurances offertes aux Soviétiques (5). À partir de documents soviétiques déclassifiés, il montre que Gorbatchev et Chevardnadze n’imaginaient pas possible une disparition du Pacte de Varsovie jusqu’à la fin de l’année 1990. Il avance ainsi que, dans le contexte des négociations de l’année 1990, une assurance informelle de non-extension de l’OTAN ne pouvait être comprise que comme l’expression d’une banalité par tous les acteurs concernés et il montre que la question n’est même pas abordée dans les notes que Chevardnadze garde de ses réunions. Toutefois, les responsables occidentaux délivraient simultanément des messages sur le respect des intérêts soviétiques et la possibilité de transformer la CSCE en OSCE (ce qui sera effectivement le cas en 1995, mais sans que l’OSCE remplace l’OTAN comme le voulait originellement Gorbatchev).

Ensemble, ces assurances sur l’OTAN et l’architecture de sécurité européenne semblent avoir convaincu Gorbatchev que lorsque Baker parlait de ne pas étendre l’OTAN à l’est, cette déclaration serait valable indéfiniment, là où Baker la comprenait dans le contexte spécifique de février 1990. Il semble bien qu’un quiproquo majeur ait émergé en 1990, la partie russe pensant sincèrement que l’esprit des négociations suggérait une promesse permanente (comme l’a également indiqué Gorbatchev en plusieurs occasions), là où les décideurs occidentaux (et notamment américains) ayant choisi l’extension de l’OTAN aux anciens pays du Pacte de Varsovie n’étaient même pas au courant qu’un tel malentendu pouvait exister, les équipes ayant changé entre George H. Bush et Bill Clinton. La situation semble ainsi être le fait d’un acteur ayant surinterprété les signaux et déclarations, y cherchant peut-être ce qu’il voulait y trouver et finissant par s’en convaincre (Gorbatchev), et des Occidentaux focalisés sur l’immédiateté de la question allemande et la vitesse du délitement de l’URSS et sous-estimant la manière dont leurs déclarations pouvaient être comprises dans un contexte plus large. Il s’agit d’un cas typique de ce que Robert Jervis appelle les misperceptions (« perceptions erronées ») dans son célèbre livre sur le sujet (6).

La dynamique d’expansion de l’OTAN prit de l’importance à partir de 1993 et l’arrivée de Bill Clinton à la Maison-Blanche. Les anciens satellites soviétiques commencèrent à demander leur rattachement à l’OTAN, au nom de ce que Milan Kundera avait appelé un «Occident kidnappé » : l’idée selon laquelle les pays d’Europe centrale et orientale n’appartenaient pas à la culture et civilisation slave, mais à la civilisation occidentale dont ils avaient été privés des bienfaits par l’URSS après la Deuxième Guerre mondiale. Aux États-Unis, l’idée d’une extension de l’OTAN était accueillie froidement par la plupart de l’administration, y compris par Strobe Talbott (conseiller de Clinton sur la Russie), qui craignait un retour du nationalisme revanchard en Russie si cette politique était adoptée. Néanmoins, les sceptiques perdirent le débat contre une poignée de convaincus des bénéfices de l’extension, dont Anthony Lake (conseiller à la Sécurité nationale) et le diplomate Richard Holbrooke. Sans surprise, la réaction de l’administration russe fut majoritairement hostile, voyant une menace se rapprocher des frontières du pays. 

Boris Eltsine était plus modéré, mentionnant que l’extension de l’OTAN était acceptable si la Russie était intégrée au processus. C’est largement pour accommoder la Russie que fut créé le programme Partenariat pour la paix de l’OTAN en décembre 1993, intégrant la Russie dans les discussions et repoussant pour un temps la question de l’extension de l’Alliance. Toutefois, les négociations pour une adhésion continuèrent en arrière-plan, et les invitations officielles à rejoindre l’Alliance furent envoyées à la République tchèque, la Hongrie et la Pologne en 1997, ces trois pays la rejoignant en 1999 (7).

Trois considérations principales étaient à l’œuvre à Washington pour contribuer à étendre l’OTAN. En premier lieu, à tort ou à raison, une forme de culpabilité existait à l’égard des pays d’Europe centrale, notamment du fait de les avoir abandonnés à la domination soviétique, en particulier à la conférence de Yalta. Deuxièmement, un facteur idéologique prévalait : Clinton, Lake et Holbrooke peuvent être définis comme des «wilsoniens» et ils pensaient que l’extension des institutions internationales et la promotion de la démocratie et de l’économie de marché auraient un effet pacificateur sur les relations internationales. Enfin, une extension de l’Alliance garantissait celle de l’influence et des intérêts américains. 

Il faut noter qu’en dépit de l’opposition d’une partie importante de son appareil d’État, Boris Eltsine n’était pas nécessairement fondamentalement hostile à une nouvelle architecture de sécurité européenne, y compris au sein de l’OTAN, tant que la Russie y disposerait d’une influence égale à celle des États-Unis. Clinton n’était pas entièrement fermé à cette idée, mais voyait cette possibilité comme très distante et réfléchissait en termes de temporalité : en 10 ans, l’intégration de l’Europe centrale et orientale ; en 25 ans, l’intégration de l’Ukraine et en 50 ans l’intégration de la Russie. La volonté de ménager la Russie et de ne pas fermer la porte à une future intégration fut marquée par la signature de l’« Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la Fédération de Russie » à Paris, en mai 1997, qui mentionne que l’OTAN et la Russie ne se considèrent pas mutuellement comme des adversaires et souhaitent encourager la coopération et la confiance mutuelles. Toutefois, malgré les bonnes intentions et les assurances des responsables de l’OTAN, il fut difficile de convaincre la Russie que l’intégration des pays d’Europe centrale et orientale n’était pas dirigée contre elle, ces pays eux-mêmes formulant souvent leur intégration à l’OTAN en termes de revanche sur la période soviétique (8).

Les désillusions

La crise économique qui frappa la Russie en 1998 eut un effet profond sur le pays. La fin de l’Union soviétique avait entraîné l’émergence d’un capitalisme sauvage et non contrôlé du fait de l’absence d’État de droit et d’une tradition séculaire de respect de la propriété privée et de la compétition équitable. Les oligarques qui émergèrent de l’ancienne classe dirigeante soviétique se comportèrent en fait comme ils s’imaginaient le capitalisme, c’est-à-dire tel que le présentait la propagande communiste : un monde où tous les coups sont permis, et où les ressources de l’État ne sont pas une protection et une garantie de respect des règles, mais des instruments au service de la compétition. Ce comportement prédateur des oligarques russes accaparant les richesses de leur pays sans la moindre considération pour la population eut pour conséquence d’enflammer le ressentiment à l’égard de l’Occident et de la démocratie libérale : pour bien des Russes, le modèle démocratique qui leur avait été présenté se révélait au final une immense mascarade.

Dès cette époque, certains intellectuels et programmes télévisés cherchaient à recréer un sentiment d’unité nationale autour d’un passé mythifié. On vit apparaître des discours qui seraient quinze ans plus tard dominants sous le régime de Vladimir Poutine. Par exemple, Alexandre Zinoviev écrivit en 1998 :

« L’Occident a tenté de détruire la Russie en utilisant l’Allemagne nazie. Il tente maintenant de le faire sous le masque d’un combat pour la démocratie, les droits de l’homme, etc. C’est une guerre entre deux civilisations. » La crise de 1998 exacerba le ressentiment d’une majorité de la population russe qui ne voulut plus avoir à constamment entendre que l’Occident était un modèle désirable (comme les réformateurs russes le proclamaient depuis la chute de l’URSS) et, encouragée par des médias graduellement nationalistes, se tourna vers les adversaires familiers (les États-Unis et l’OTAN) comme boucs émissaires des frustrations engendrées par le comportement rapace des oligarques et l’évident essoufflement de l’exercice du pouvoir par Eltsine (9). Dans ce contexte d’un graduel ressentiment russe envers l’Occident, l’intervention de l’OTAN au Kosovo mit de l’huile sur le feu. Perçue par les pays membres de l’OTAN comme une nécessité pour prévenir de nouveaux massacres de masse sur le territoire européen après les guerres d’ex-Yougoslavie (Hubert Védrine déclarant à ce sujet : « Nous étions arrivés à la conclusion que nous n’avions plus d’autre moyen que d’employer la force, donc d’utiliser l’OTAN »), elle fut perçue en Russie comme la preuve de la trahison d’un Occident décidément hostile. Le contexte d’hyper-patriotisme généré par la seconde intervention en Tchétchénie et l’intervention au Kosovo, et le storytelling mis en place par les «technologues politiques » servirent la transformation de l’image de Vladimir Poutine, alors récemment élu, qui passa du statut d’inconnu promu par Eltsine à celui de chef d’État soucieux de la grandeur russe (une image qui séduit encore naïvement certains dans les pays occidentaux).

En janvier 2000, un sondage révéla que 55 % de la population attendait de Poutine qu’il rende à la Russie son statut de grande puissance, et que seulement 8 % espérait un rapprochement avec l’Occident. Par sa part, la classe moyenne éduquée vit dans Poutine un président de centre droit économiquement libéral et capable de mettre en œuvre les réformes nécessaires à l’économie : une sorte de Pinochet russe. Ce pacte faustien associant soutien aux politiques de puissance et tolérance à l’égard de l’autoritarisme tant qu’il garantissait la prospérité économique allait profondément modifier la trajectoire du régime russe, qui allait de plus en plus s’appuyer sur une idéologie national-populiste nécessitant un ennemi auquel s’opposer. Celui-ci était tout trouvé : l’Occident libéral, dont il s’agissait d’être considéré comme l’égal du leader (les États-Unis) tout en se méfiant de son bras armé otanien.

Les années 2000 virent l’émergence de plusieurs motifs de frustration pour la Russie, notamment dans le domaine de la maîtrise des armements : opposition au projet de défense antimissile balistique – les responsables russes sachant pertinemment qu’il ne pouvait intercepter les missiles russes, mais décidant de politiser la question (10) – et déceptions vis-à-vis du Traité sur les forces conventionnelles en Europe, auquel Moscou décida de suspendre sa participation en 2007. Les craintes russes furent également ravivées par les discussions sur l’entrée de l’Ukraine et de la Géorgie dans l’OTAN, bloquées par la France et l’Allemagne lors du sommet de Bucarest. À chaque fois, la question de l’existence de l’OTAN au cœur de l’architecture de sécurité européenne posait un problème fondamental à la partie russe. Lors de l’invasion de la Géorgie, Tbilissi fut présentée par les médias russes comme un puissant agresseur soutenu par l’Occident impérialiste. Un député de la Douma résuma l’atmosphère générale :

« Les parties au conflit sont évidentes. Ce sont les États-Unis, le Royaume-Uni et Israël qui ont entraîné l’armée géorgienne, et l’Ukraine qui lui fournit des armes. Nous faisons face à une situation d’agression de l’OTAN contre nous. »

L’opposition

L’intervention de l’OTAN en Libye renforça au Kremlin la perception d’un militarisme occidental qui pourrait éventuellement être dangereux pour le régime. Les manifestations de 2011 en Russie furent également interprétées comme faisant partie d’une stratégie de «révolutions de couleurs» appuyées par des réseaux d’influence occidentaux. Sans surprise, la révolte de Maïdan, également interprétée comme étant manipulée par l’Occident, conduisit à une brutale détérioration des relations entre l’OTAN et la Russie. La doctrine militaire russe distingue entre les menaces (qui peuvent déclencher un conflit impliquant l’usage de la force armée) et les dangers (situation qui peut dégénérer en menace). Depuis 2010, la Russie qualifie l’OTAN de «danger» et depuis 2014, la coopé- ration avec l’OTAN n’est plus décrite comme un moyen de renforcer la sécurité collective. De son côté, à la suite de l’invasion russe en Ukraine, l’OTAN a suspendu les réunions du conseil OTAN-Russie, avant de les reprendre en 2016. L’ordre du jour de ces réunions, espacées en moyenne de 6 à 8 mois, reste néanmoins très limité et sans discussions politiques substantielles.

La situation actuelle de compétition de sécurité entre l’OTAN et la Russie a donc une histoire complexe, faite d’incompréhensions mutuelles, de changements idéologiques et de frustrations réciproques. Il est en revanche clair que si une fenêtre d’opportunité permettant d’intégrer la Russie dans l’architecture de sécurité euro-atlantique a pu exister, elle est désormais complètement close et qu’il s’agit maintenant pour l’OTAN de gérer un adversaire déclaré. 

Article paru dans DSI hors-série n°57, « L’OTAN au XXIe siècle : l’alliance militaire la plus puissante de l’histoire ? », décembre 2017 – janvier 2018.

Notes

  1. Mary Elise Sarotte, 1989, The Struggle to Create Post- Cold War Europe, Princeton University Press, Princeton, 2009; Philip Zelikow et Condoleezza Rice, Germany Unified and Europe Transformed: A Study in Statecraft, Harvard University Press, Cambridge,
  2. Cité dans James Baker, The Politics of Diplomacy: Rev- olution, War and Peace, 1989-1992, Putnam’s Sons, New York,
  3. Celeste Wallander « Institutional Assets and Adaptabil- ity: NATO After the Cold War », International Organization, 54, no 4, 2000, p. 705-735.
  4. Joshua Shifrinson, « Deal or No Deal? The End of the Cold War and the US Offer to Limit NATO Expansion », In- ternational Security, 40, no 4, 2016, p. 7-44.
  5. Mark Kramer, « The Myth of a No-NATO-Enlargement Pledge to Russia », The Washington Quarterly, 32, no 2, 2009, p. 39-61; Mark Kramer et Joshua Shifrinson, « Corre- spondance. NATO Enlargement, Was There a Promise?», International Security, vol. 42, no 1, 2017, p. 186-192.
  6. Robert Jervis, Perceptions and Misperceptions in Interna- tional Politics, Princeton University Press, Princeton,
  7. James Goldgeier, Not Whether but When: the U.S. Decision to Enlarge NATO, Brookings Institution Press, Washington DC, 1999.
  8. Samuel Charap et Timothy Colton, Everyone Loses. The Ukraine Crisis and the Ruinous Contest for Post-Soviet Eurasia, IISS/Routledge, Londres, 2017.
  9. Arkady Ostrovsky, The Invention of From Gor- bachev’s Freedom to Putin’s War, Viking, New York, 2016; William Zimmerman, Ruling Russia. Authoritarianism from the Revolution to Putin, Princeton University Press, Princ- eton, 2014; Charles Clover, Black Wind, White Snow: The Rise of Russia’s New Nationalism, Yale University Press,New Haven, 2016.
  10. Bilyana Lilly, Russian Foreign Policy Towards Missile Defense. Actors, Motivations, and Influence, Lexington Books, Lanham, 2014.

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